Radu Carp: Noua lege a cetăţeniei române oferă puteri sporite ministrului Justiţiei

22.12.2007

Dialog cu Radu Carp, profesor de drept public şi ştiinţe politice, Universitatea din Bucureşti

Stimate domnule profesor, în luna septembrie Guvernul României, la iniţiativa ministrului justiţiei Tudor Chiuariu care între timp a şi demisionat, a modificat Legea cetăţeniei nr. 21/1991 printr-o ordonanţă de urgenţă nr. 87/2007. Ce aduce nou acest act normativ? Consideraţi că modificările operate pot duce la simplificarea procedurii de redobândire a cetăţeniei române de către cetăţenii moldoveni care au acest drept ? Ce ar trebui să facă în continuare statul român în această direcţie ?

Principala modificare a Legii cetăţeniei este că acordarea şi redobândirea cetăţeniei nu se mai face prin Hotărâre de Guvern, ci prin ordin al ministrului justiţiei. Potrivit Ordonanţei, se modifică compenenţa Comisiei care analizează cererile depuse. Aceasta era compusă din 5 magistraţi de la Tribunalul Bucureşti. În prezent, potrivit OUG nr. 87/2007 Comisia este compusă dintr-un preşedinte şi 4 membri, personal de specialitate din cadrul Ministerului Justiţiei, asimilaţi magistraţilor. Interviul pe care solicitantul trebuie să îl susţină, în cazul în care Comisia ajunge la concluzia că îndeplineşte criteriile pentru acordarea/redobândirea cetăţeniei române, trebuie programat într-un termen de 6 luni de la data la care Comisia încheie examinarea dosarului. Anterior nu era precizat un asemenea termen, ceea ce avea impact negativ asupra timpului în care era soluţionată cererea. Ulterior interviului, ministrul justiţiei emite ordinul de acordare/redobândire a cetăţeniei. Interesant de remarcat că, în actuala formulare a OUG nr. 87/2007, ministrul justiţiei nu este ţinut de concluziile raportului Comisiei şi nici de rezultatul interviului. Dacă nu sunt îndeplinite condiţiile pentru acordarea/redobândirea cetăţeniei, ministrul justiţiei respinge cererea dar nimic nu îl împiedică să nu emită ordinul favorabil acordării/redobândirii cetăţeniei în pofida avizului Comisiei şi/sau a interviului. Astfel, ministrul justiţiei a căpătat deplină discreţie în privinţa acordării/redobândirii cetăţeniei române. Desigur, ordinul său poate fi atacat în justiţie, însă este puţin probabil ca o secţie de contencios administrativ a unei Curţi de Apel din România să invalideze un ordin al ministrului justiţiei.

Legea cetăţeniei nu explicita aspectele procedurale privind desfăşurarea interviului, rezumându-se la a preciza că la interviu se verifică îndeplinirea condiţiilor pentru acordarea/redobândirea cetăţeniei. Ar fi trebuit ca aceste aspecte să fie clarificate printr-un alt act normativ (Hotărâre de Guvern). Acest lucru nu s-a întâmplat până în prezent. Nici OUG nr. 87/2007 nu remediază acest aspect. Ce înseamnă de exemplu condiţia ca solicitantul să posede « noţiuni elementare de cultură şi civilizaţie românească » ? Pun în mod firesc întrebarea cum poate un magistrat sau, în sistemul actual, un funcţionar asimilat magistraţilor din Ministerul Justiţiei să verifice îndeplinirea acestei condiţii ? În prezent, celor care solicită acordarea cetăţeniei li se cere cunoaşterea Constituţiei României, în timp ce această condiţie nu li se cere celor care solicită redobândirea cetăţeniei. Nu ar fi fost firesc ca această condiţie să se ceară celei din urmă categorii ? La urma urmei, un funcţionar din Ministerul Justiţiei se presupune că ştie mai bine Constituţia României decât elemente de cultură românească. Actualul sistem nu oferă garanţii de imparţialitate pentru cei care doresc redobândirea cetăţeniei române. Să presupunem că un cetăţean al Republicii Moldova depune o cerere de redobândire, este chemat la interviu şi relatează Comisiei ceea ce a învăţat la şcoală şi ceea ce poate citi în Republica Moldova şi auzi în mass-media acestei ţări : anume că există o identitate culturală şi lingvistică moldovenească, distinctă de cea românească. În mod evident, procedând astfel, persoana respectivă nu îndeplineşte standardele minimale pentru promovarea interviului, însă nu din vina sa.

Pentru cei care domiciliază în Republica Moldova şi doresc să redobândească cetăţenia română, procedura nu se schimbă prin OUG nr. 87/2007 : cererile se vor depune ca şi până acum la misiunile diplomatice şi oficiile consulare ale României. Prin OUG nr. 87/2007 s-a adăugat menţiunea potrivit căreia « cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie ». Consider această prevedere un simplu exerciţiu de retorică, din moment ce nu se precizează ce înseamnă « de îndată », nu se impune un termen în care aceste cereri să ajungă la Comisie. Situaţia celor 450.000 de dosare de redobândire a cetăţeniei aflate în prezent la Ambasada României din Chişinău nu este soluţionată prin această modificare a Legii cetăţeniei.

În concluzie, OUG nr. 87/2007 aduce o modificare îndelung aşteptată în privinţa simplificării procedurilor de redobândire a cetăţeniei române, însă este vorba de un exerciţiu care nu este dus până la capăt. Guvernul României nu a dorit să modifice condiţiile de fond în privinţa acordării/redobândirii cetăţeniei, ci a preferat să modifice aspectele de formă. Rămăne de văzut dacă această viziune va continua sau nu să fie pusă în aplicare de persoana care va asigura funcţia de ministru al justiţiei după demisia domnului Tudor Chiuariu.

Care este motivul pentru care nu s-a dorit o reformă mai în profunzime a Legii cetăţeniei care să privească şi aspectele de fond ? Poate din cauza temerii autorităţilor române faţă de o reacţie nefavorabilă de la Bruxelles ?

În orice ţară acordarea cetăţeniei este un subiect sensibil, mai ales în ultima vreme, când emigraţia a devenit o problemă globală. Acordarea cetăţeniei nu este un drept fundamental al omului, aşa cum este de exemplu dreptul la viaţă. Nici o Constituţie nu menţionează acest drept în capitolul dedicat drepturilor care sunt garantate. Acordarea cetăţeniei este un privilegiu al statului. O lege a cetăţeniei nu este un simplu act normativ, ci are puternice conotaţii politice, deoarece exprimă viziunea de la un moment dat a clasei politice aflată la putere asupra naţiunii. Cine face parte dintr-o naţiune este o întrebare politică şi nu una juridică. O lege a cetăţeniei trebuie să fixeze condiţiile în care un stat îşi exercită un privilegiu. Evident, se pune întrebarea ce înţelegem în acest context prin « stat ». Este vorba de puterea executivă, legislativă sau de cea judecătorească ? Ori poate cumva o combinaţie a celor trei puteri ? Iniţial, în privinţa acordării cetăţeniei prin « stat » se înţelegea puterea executivă. Astăzi, pe măsură ce apar noi mecanisme de control reciproc al puterilor statului, prin « stat » în materie de cetăţenie se înţeleg şi celelalte două puteri. Aşa se explică de ce întâlnim din ce în ce mai multe sisteme de acordare a cetăţeniei în care decizia puterii executive de acordare sau neacordare a cetăţeniei poate fi contestată în faţa instanţelor judecătoreşti sau chiar sisteme în care acordarea cetăţeniei se face de către instanţe, fără intervenţia puterii executive.

Acordarea cetăţeniei rămâne deci în continuare un privilegiu al statului. Această constatare este valabilă şi pentru statele membre UE. Uniunea Europeană nu are competenţă în materia acordării cetăţeniei, nu poate obliga un stat membru să adopte un anumit sistem în această materie. UE are în schimb competenţă în materia combaterii migraţiei ilegale şi a gestionării migraţiei legale. Se vorbeşte din ce în ce mai mult despre o politică comună europeană a migraţiei şi avem deja elemente solide pentru a afirma că o asemenea politică intră deja în categoria politicilor comune UE. Nu există acquis comunitar în materia acordării cetăţeniei, însă există în privinţa migraţiei. Atunci când un stat membru relaxează condiţiile de acordare a cetăţeniei, UE îşi exprimă îngrijorarea nu pentru că ar putea să intervină, ci pentru că se naşte temerea că lărgirea categoriei de cetăţeni ai unui stat membru poate avea impact asupra pieţei muncii UE, în condiţiile libertăţii de circulaţie. România nu a dorit să modifice condiţiile de fond în materia acordării/redobândirii cetăţeniei, temându-se că va exista o reacţie de dezaprobare a Comisiei Europene. O logică falsă : atâta vreme cât legea prevede că nu pot dobândi cetăţenia română cei care sunt condamnaţi penal în România sau în altă ţară, sunt satisfăcute condiţiile minimale UE. Am observat însă că logica autorităţilor moldovene a fost şi mai departe de o poziţie realistă decât a autorităţilor de la Bucureşti : imediat după apariţia OUG nr. 87/2007 s-a argumentat de către diplomaţii moldoveni ideea că România încearcă de fapt stabilirea în spaţiul comunitar a unor persoane certate cu legea. În concluzie, nici România, nici Republica Moldova nu ştiu cum să se poziţioneze exact faţă de Bruxelles în legătură cu problema redobândirii cetăţeniei române, deoarece nu întreprind raţionamentul minimal pe care l-am expus. Dovadă a necunoaşterii a ceea ce este exact Uniunea Europeană.

România are unul dintre cele mai drastice sisteme de acordare a cetăţeniei dintre statele membre UE : 8 ani de la stabilirea domiciliului în ţară sau 5 ani de la data căsătoriei cu un cetăţean român. Cred că trebuie deschisă o dezbatere asupra schimbării acestor criterii. România nu se confruntă cu un aflux de emigranţi pe care nu îl poate stăpâni decât prin menţinerea unei legislaţii restrictive. S-a considerat probabil la data apariţiei Legii cetăţeniei, în 1991 că cetăţenia română este mai atractivă decât cea a altor state europene. În realitate, numărul scăzut al cererilor de acordare a cetăţeniei de la momentul adoptării acestei legi nu justifică această temere iniţială. Deocamdată, există un tabu asupra acestui subiect. UE nu va încuraja niciodată România să schimbe acest sistem, din raţiunile exprimate mai sus. Guvernul României trebuie să înţeleagă că poate face reforme în acest domeniu fără riscul de a fi sancţionat de UE, SUA sau orice alt stat ori organizaţie internaţională.

Ordonanţa şi miniştrii trec, problemele rămân. Cum credeţi că ar trebui reglementată problema acordării şi redobândirii cetăţeniei române ?

Cred că legiuitorul român ar trebui să se ghideze după câteva principii foarte clare. Acordarea cetăţeniei române pentru resortisanţii extra-comunitari ar trebui înăsprită, în sensul modificării condiţiilor de formă, procedurale. Ar fi normal ca acordarea cetăţeniei române faţă de această categorie de persoane să fie făcută prin decizia instanţelor judecătoreşti din România, fără ca Guvernul să intervină, potrivit unui model din ce în ce mai practicat în Europa. Există şi o condiţie de fond care nu îşi mai are rost în condiţiile în care România este membru UE : posibilitatea actuală ca cetăţenia română să fie acordată în condiţii mai favorabile persoanelor care au investit în România sume care depăşesc 500.000 euro. Acest regim favorabil nu se mai justifică : anumite facilităţi (cele mai importante) pentru investiţii ar trebui acordate cu aprobarea Comisiei Europene.

Pentru resortisanţii comunitari, condiţiile de acordare a cetăţeniei ar trebui relaxate, inclusiv în ceea ce priveşte perioadele care se cer de la data la care solicitantul domiciliază pe teritoriul României. Pentru această categorie de persoane se poate deasemenea institui competenţa instanţelor judecătoreşti.

Redobândirea este o problemă distinctă faţă de acordarea cetăţeniei. Ar trebui ca, în mod logic, soluţiile să fie diferite. Nici un alt stat membru UE nu se confruntă cu atât de multe cereri de redobândire a cetăţeniei şi nici nu a avut atât de multe momente istorice în care renunţarea la cetăţenia română să fi fost făcută fără un acord de voinţă din partea persoanelor în cauză: retrasarea graniţelor după cel de-al doilea Război Mondial, emigrarea forţată a comunităţii evreieşti, a saşilor şi şvabilor, pierderea cetăţeniei de către disidenţii anti - comunişti. Drept urmare, ar trebui ca această problemă excepţională să fie remediată prin măsuri derogatorii de la dreptul comun – în acest caz, cel care se referă la acordarea cetăţeniei. Cred că în materia redobândirii cetăţeniei actuala procedură prin care competenţa de soluţionare revine unei Comisii din Ministerul Justiţiei ar trebui să fie menţinută, cu unele amendamente. Acestea ar fi : cererea de redobândire a cetăţeniei să fie dezbătută în cel mult 3 luni de la înregistrare, programarea la interviu, emiterea ordinului ministrului justiţiei, respectiv depunerea jurământului de credinţă faţă de România în acelaşi interval de timp, astfel încât întreaga procedură de redobândire a cetăţeniei să dureze maximum 1 an de la data înregistrării cererii la Ministerul Justiţiei.

În privinţa celor care studiază în România şi care îndeplinesc condiţiile pentru redobândirea cetăţeniei române, cred că această problemă nu se rezolvă prin modificarea Legii cetăţeniei, ci eventual printr-un ordin al ministrului de interne şi reformei administraţiei care să reglementeze relaţia între viza de şedere în România şi durata studiilor. Dacă un student termină o facultate şi este admis la o formă de învăţământ post-universitar, de ce să nu i se prelungească automat viza de şedere, prin simpla prezentare a dovezii înmatriculării la o universitate acreditată şi unde este înscris la studii de master sau doctorat ?

Dacă toate aceste sugestii ar fi puse în aplicare, problema acordării şi redobândirii cetăţeniei române ar deveni cu siguranţă mai transparentă, mai eficientă şi mai uşor de explicat cetăţenilor Republicii Moldova îndreptăţiţi la cetăţenia română şi deopotrivă instituţiilor UE care monitorizează fenomenul migraţiei legale şi ilegale.